APLICACIÓN ANALÓGICA EN SEGUNDO GRADO DEL CÓDIGO CIVIL Y COMERCIAL PARA RESOLVER UN CASO DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO EN LA PROVINCIA DE TUCUMÀN
Clementino Colombres Garmendia*
I.- Introducción.
A través del presente trabajo se pretende abordar el tema atinente a la responsabilidad extracontractual del Estado en la Provincia de Tucumán, que no tendría nada de novedoso ni de destacable si no fuese por la fecha en que sucedió el hecho dañoso que originó el caso, que derivó en el pronunciamiento que despierta este breve comentario.
En efecto, el hecho que culminó con la decisión que se comenta y que emana de la Sala I de la Excma. Cámara en lo Contencioso Administrativo de Tucumán (Sent. nº 742, del 05/09/19, recaída en los autos “Cruz, Hugo Fernando vs. Municipalidad de Tafí del Valle y otros s/Daños y Perjuicios” disponible en www.justucuman.gov.ar) acaeció el 04/03/2016, es decir, luego de la entrada en vigencia del Código Civil y Comercial de la Nación (en adelante CCyC) que –como es sabido- comenzó a regir en todo el territorio de la República Argentina a partir del 01/08/2015 (cfr. Ley nº 26.994 modificada por la Ley nº 27.077).
A ello se suma otro ingrediente que hace más interesante al caso y que viene dado por el hecho que aquél novel digesto expresamente excluye de su ámbito de aplicación los casos de responsabilidad de Estado, toda vez que éstos se rigen por una normativa específica contenida en la Ley nº 26.944 (en adelante LRE) a la que -para complicar más aún la cuestión- hasta la fecha la Provincia de Tucumán no se encuentra adherida.
En ese contexto es que se dicta la sentencia comentada y lo que resulta interesante destacar –más allá de las vicisitudes del caso- es la solución a la que llega el Tribunal ante el incierto marco normativo que rige la cuestión, para no dejar indemne a quien fue víctima de un obrar ilegítimo del Estado.
II.- Los hechos del caso.
El 04/03/2016 el vehículo del Sr. Hugo Fernando Cruz fue embestido desde atrás por una camioneta propiedad de la Municipalidad de Tafí del Valle, conducida por un dependiente suyo, lo que le causó serios daños materiales que justiprecia en la suma de $ 99.000.
Al contestar la demanda la Caja Popular de Ahorros como aseguradora del vehículo embistente opone los términos de la póliza de seguro contratada con el municipio, y niega los hechos narrados por el actor. A su vez, la Municipalidad y el Sr. Medina (chofer del vehículo embistente), en su condición de demandados y codemandados respectivamente, alegan que el accidente se produjo por culpa de la víctima, por encontrarse el vehículo estacionado en un lugar prohibido y que a la hora del hecho la salida del sol obstaculizaba la visión.
III.- Encuadre normativo para juzgar el caso.
Luego de señalar que por la fecha del hecho dañoso el caso no puede juzgarse con el Código Civil (Ley nº 340), la Cámara comienza su análisis indicando que el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación contiene disposiciones expresas que establecen: a) que las disposiciones de dicho Digesto en materia de responsabilidad no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria (artículo 1764); b) que la responsabilidad del Estado se rige por las normas y principios de derecho administrativo, nacional o local según corresponda (artículo 1765); que los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, se rigen por las normas y principios del derecho administrativo nacional o local, según corresponda (artículo 1766).
En la misma línea, en fecha 02/07/2014 el Congreso de la Nación sancionó la Ley N° 26.944 (LRE), que regula la responsabilidad extracontractual del Estado Nacional, invitando a las Provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a la norma. Destaca que la Provincia de Tucumán no adhirió –a la fecha- a las disposiciones de aquella normativa; ni tampoco sancionó una ley propia sobre responsabilidad del Estado.
En otras palabras, en el derecho positivo vigente a la fecha de los hechos debatidos en autos, el cuadro de situación es el siguiente: a) las disposiciones del viejo Código Civil en que la jurisprudencia sustentaba el sistema de responsabilidad extracontractual del Estado han sido derogadas; b) el nuevo CCyC prohíbe expresamente su aplicación directa o subsidiaria a la responsabilidad del Estado; c) la Provincia de Tucumán no adhirió a la LRE ni dictó su propia ley de responsabilidad del Estado.
III.1. La ausencia de una norma específica no justifica la ausencia de responsabilidad estatal.
Así planteada la cuestión parecería a primera vista que al haber sido derogado el Código Civil, y al perder sustento toda la jurisprudencia tanto nacional como provincial que sustentaban la responsabilidad estatal en la aplicación analógica de sus disposiciones, el caso sub examine no podría ser resuelto a la luz de ese digesto ni tampoco con el nuevo CC y C, ni menos aún con la LRE.
No obstante el cuadro descripto el Tribunal advierte –con acertado criterio- que la ausencia de una ley que regule la materia en el ámbito provincial, no autoriza a suponer la irresponsabilidad de la Provincia en el ámbito de su actividad extracontractual.
III.1.a. El derecho al resarcimiento en el ámbito constitucional.
Ello es así por cuanto el derecho al resarcimiento de los daños sufridos tiene raigambre constitucional, por encontrarse contenidos en los arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional (derecho de propiedad), 16 (igualdad de las cargas públicas) y 19 (prohibición de perjudicar los derechos de terceros).
Se destaca que el citado derecho al resarcimiento no sólo está consagrado en la Carta Magna Federal sino también en la Constitución de la Provincia de Tucumán, por cuanto diversas cláusulas de la misma aluden a la obligación de resarcir que le cabe el Estado. Por ejemplo, artículo 4 –responsabilidad directa de los funcionarios y empleados públicos ante los tribunales-; artículo 67 –que atribuye a la Legislatura el dictado de una ley sobre responsabilidad de los empleados públicos-; artículo 8 –reparación por la Provincia de daños derivados de actos dictados por un Interventor Federal-; artículo 40 inciso 8 –reparación de daños provocados por la cesantía ilegítima de un empleado público-, etc.).
Se trata –según remarca el pronunciamiento- de disposiciones que permiten descartar de plano la posibilidad de postular la irresponsabilidad del Estado Provincial como principio general.
III.1.b. El derecho al resarcimiento en el sistema jurídico interamericano.
Si bien la referencia a la raigambre constitucional del derecho al resarcimiento es acertadísima y –se debe agregar- novedosa, pues no es usual que se la invoque en un caso de daños y perjuicios como el aquí comentado; se estima que se podría haber agregado que tal situación también debe ser contemplada desde la óptica del sistema interamericano de derechos humanos (en adelante SIDH), máxime que la Constitución de la Provincia de Tucumán luego de la reforma introducida en el año 2006, expresamente dispone que los derechos y garantías consagrados en los tratados internacionales poseen operatividad (cfr. art. 24 in fine).
En efecto, la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante CADH), que luego de la reforma constitucional de 1994 posee rango constitucional (cfr. art. 75, inciso 22, de la C.N.) contiene normas específicas aplicables a la responsabilidad estatal.
Así el art.1 del Pacto dispone: “Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción…”.
Luego el art. 8.1. establece que: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”.
Finalmente el art. 21 expresa: “1.Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social. 2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.”
Comentando la cuestión aquí planteada y dentro del marco del SIDH, con especial referencia a las normas antes citadas, calificada doctrina enseña que: “Así, el Estado argentino (igual que los otros Estados latinoamericanos) es juzgado y, eventualmente, condenado por la Corte IDH, de conformidad con los principios y reglas jurídicas convencionales y no por el Derecho Público local” (cfr. Balbín, Carlos F. Tratado de Derecho Administrativo, segunda edición actualizada y ampliada, Ed. La Ley, 2015, T. IV, pág. 318).
En apoyo de esa postura la doctrina expresa que: “Es más, el Estado debe responder por su acciones y omisiones. Así, la Corte IDH afirmó que: “los supuestos de responsabilidad estatal por violación de los derechos consagrados en la Convención, pueden ser tanto las acciones u omisiones atribuibles a órganos o funcionarios del Estado, como la omisión del Estado de prevenir que terceros vulneren los bienes jurídicos que protegen los derechos humanos. No obstante, entre esos dos extremos de responsabilidad, se encuentra la conducta descripta en la Resolución de la Comisión de Derecho Internacional, de una persona o entidad, que si bien no es un órgano estatal, está autorizada por la legislación del Estado para ejercer atribuciones de autoridad gubernamental. Dicha conducta, ya sea de persona física o jurídica, debe ser considerada un acto del Estado, siempre y cuando estuviere actuando en dicha capacidad. Es decir, la acción de toda entidad pública o privada, que está autorizada a actuar con capacidad estatal, se encuentra en el supuesto de responsabilidad por hechos directamente imputables al Estado, tal como ocurre cuando se prestan servicios en nombre del Estado” (cfr. Corte IDH in re “López Mendoza vs. Venezuela”, citado por Balbín, op. cit. pág. 319).
IV. Aplicación analógica “de segundo grado” del CC y C al caso.
Luego de destacar que la aplicación de normas contenidas en el Código Civil en el ámbito del derecho administrativo constituye un recurso hermenéutico largamente aceptado por la jurisprudencia de la Corte Nacional (ver, por ejemplo, el viejo y conocido precedente “S.A. Ganadera Los Lagos”, del año 1941 –Fallos 190:142-), a condición de que las disposiciones de aquel Digesto se trasladen al ámbito del derecho administrativo ‘con las discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de lo que constituye la sustancia de ésta última disciplina’, la Cámara señala que esa condición supone un proceso de adaptación de las normas del derecho privado al derecho público (cfr. CSJN in re “Barreto, Alberto vs. Provincia de Bs.As.”, Fallos 329:759, 21/03/06).
Y concluye que ese proceso de adaptación está dado por la analogía, entendida como un método de integración normativa que expresamente admitía el art. 16 del Código Civil y que admite el actual CC y C (art. 2).
En base a ese razonamiento el Tribunal distingue entre la subsidiariedad y la analogía como como técnicas hermenéuticas, y destaca que el CCyC veda la aplicación directa y la subsidiaria de ese digesto a la responsabilidad estatal sin embargo –resalta- el mismo no impide la aplicación analógica de las normas civiles previa adaptación de las normas de derecho privado conforme a la naturaleza del derecho público, posibilidad ésta que goza de un sólido respaldo doctrinario conforme la opinión de los autores que allí se citan.
Aquí resulta oportuno y atinado aclarar que la analogía a la que se refiere el fallo, aunque no se lo indique expresamente, es la que se conoce como analogía de segundo grado, y por eso el entrecomillado en el subtítulo que antecede, que se da cuando -en contraposición con la analogía en primer grado que ante lagunas del derecho administrativo para resolver un caso de responsabilidad estatal supone recurrir a otras reglas del derecho administrativo (vgr. ley de obras públicas)- el intérprete recurre a reglas del derecho privado para sortear dichos vacíos legales, pero siempre teniendo la precaución de adaptarlas al derecho público ( cfr. Balbín, op. cit. págs. 331/332).
A modo de corolario la Cámara expresa –en lo que aquí interesa- que: “En definitiva, el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación no impide la aplicación analógica de sus disposiciones a la responsabilidad estatal, sino únicamente su aplicación directa y su aplicación subsidiaria. En consecuencia, no habiendo la Provincia de Tucumán adherido a la Ley Nacional de Responsabilidad del Estado N° 26.944, y frente a la inexistencia de una ley provincial sobre responsabilidad del Estado, no existe impedimento para resolver el caso bajo examen con aplicación analógica de las disposiciones sobre responsabilidad contenidas en el Código Civil y Comercial de la Nación aprobado por Ley N° 26.994, en cuanto fuera pertinente; tal cual fuera admitido por una consolidada jurisprudencia –tanto nacional como provincial-, anterior a la sanción de la Ley N° 26.944 sobre Responsabilidad del Estado (ver, por ejemplo: CSJT, Sentencia N° 523, 08/07/98, “Serrano Víctor Hugo c. Superior Gobierno de la Provincia de Tucumán s. Daños y perjuicios”, entre muchos otros)”.
Consideramos que pronunciamientos como éste resultan relevantes pues ante el incierto marco normativo antes descripto –interdicción de aplicación del CCyC a la responsabilidad estatal y falta de adhesión provincial a la LRE- indican por vía pretoriana la senda que se debe seguirse en materia de responsabilidad estatal.
*Abogado. Secretario Relator de la Sala IIº de la Excma. Cámara en lo Contencioso Administrativo de Tucumán.
