¿EL FIN DEL SOLVE ET REPETE EN LA PROVINCIA? LA JUSTICIA ORDENA RESTITUIR VEHÍCULOS SECUESTRADOS Y ADMITE RECURSOS DE APELACIÓN SIN EXIGIR EL PAGO PREVIO DE LA MULTA

I. Introducción
“Pague y después repita”. En eso consiste una de las “reglas” tributarias históricas más nocivas para los derechos de los particulares, según la cual -con la finalidad de no obstaculizar la recaudación pública– quien quiere cuestionar la determinación de un tributo debe pagarlo para luego poder obtener su revisión judicial. Si triunfa finalmente en la discusión, debe entonces reclamar la devolución de lo que pagó en exceso. En un contexto inflacionario, se puede advertir el efecto exponencialmente perjudicial que esto genera al patrimonio de quien fuera “injustamente determinado” por el Fisco.
Con el paso del tiempo, las Administraciones vieron, lógicamente, los altos beneficios de esta dinámica: permite, por un lado, financiar (sin causa) las arcas públicas y, por otro lado, desalienta fuertemente al particular a cuestionar una decisión que considera injusta porque, en definitiva, va a tener que pagar de cualquier modo y transitar un largo proceso hasta poder recuperar lo pagado.
Fue así que distintas normas (nacionales, provinciales y municipales) empezaron a “expandir” este instituto a otras áreas, como el derecho administrativo sancionador, exigiendo al particular abonar la multa impuesta en instancia administrativa para poder recurrirla: “pague la multa y después discuta”. Y si a esto le sumamos el secuestro de un bien de propiedad del sujeto multado, la extorsión es mucho más eficiente: “pague la multa para recuperar sus cosas y después discuta” .
Esto es lo que ¿sucedía? en varios municipios de la provincia, como en San Miguel de Tucumán, donde los casos de los conductores que utilizan aplicaciones móviles son tierra fértil para desplegar este tipo de arbitrariedades.
Afortunadamente, la Justicia hizo justicia y, a través de diversas sentencias, marcó el camino a seguir: no puede la Municipalidad retener el vehículo, ni restringir su acceso a sede judicial, hasta tanto el conductor pague la multa.
II. La jurisprudencia que se consolida en Tucumán
El desembarco de Uber en la provincia ha traído un sinnúmero de planteos interesantes desde el punto de vista jurídico. Por un lado, está la recurrente discusión sobre la legalidad de estas aplicaciones, que luego de extensas discusiones en la Ciudad de Buenos Aires parece en buena medida saldada por la jurisprudencia y la doctrina. En síntesis, no puede pretenderse aplicar la vieja normativa de taxis y remises a un servicio distinto, no regulado y no prohibido .
Pero otro tema también interesante y que motiva estas líneas es la revisión de la normativa municipal y de las decisiones administrativas dictadas en consecuencia por los Juzgados de Faltas Municipales que exigen pagar la multa para (i) poder recurrir el acto que la impone en la Justicia, y (ii) que se restituya el vehículo que fue secuestrado durante el operativo de control de tránsito. A continuación una breve síntesis de la jurisprudencia más reciente sobre este asunto.
A. La causa “Routti 1” : la Municipalidad no puede exigir el pago de la multa para devolver el vehículo
La causa “Routti” puede dividirse en dos momentos. El primero se dio en enero de 2021 cuando el Juzgado Contravencional ordenó a la Municipalidad de San Miguel de Tucumán que devuelva el vehículo secuestrado aún cuando no se hubiera abonado la multa.
En breve síntesis, el 04/11/2020 el Juzgado Municipal había rechazado el descargo presentado por la conductora de Uber y le impuso una multa de $100.000, decretando que la entrega del vehículo se realizaría “previo pago de la multa”.
La conductora interpuso recurso de apelación. El Juzgado Municipal de Faltas, el 11/11/2020, rechazó el recurso por “no haberse acreditado en autos el cumplimiento de la condición de admisibilidad exigida por el art. 2° (último párrafo) de la ley No. 6.768”. Esa norma dispone que: “En los casos que la sanción sea multa deberá acreditar al interponer el recurso el pago de la misma”.
El Juzgado Contravencional decidió habilitar la feria para analizar estrictamente el pedido de restitución del automóvil. Para decidir, se valió de algunos precedentes de la Corte Suprema provincial, y entendió que dicho secuestro y requerimiento de pagar la multa conculca el derecho de acceso a la justicia, por lo que ordenó su devolución inmediata .
B. La causa “Routti 2” : la Municipalidad no puede exigir el pago de la multa para conceder el recurso de apelación en su contra
Meses más tarde, en noviembre de 2021, el Juzgado Contravencional se volvió a pronunciar. En esta segunda oportunidad, se determinó que el Juzgado Municipal de Faltas tampoco podía privar a la conductora de Uber de la posibilidad de acceder a la revisión judicial del acto que le impuso la multa por el hecho de no haberla abonado previamente. Es decir, el pago de la multa previsto en el art. 2 de la ley 6768 tampoco puede ser un requisito de admisibilidad del recurso de apelación, por lo que lo declaró mal denegado.
En esta oportunidad, entendió que, en el caso, la exigencia del pago previo de una multa de $100.000 (a la que a la vez tilda de desproporcionada e irrisoria), sumada al secuestro de su vehículo que había ocurrido con anterioridad, se traducía en un real menoscabo de garantías constitucionales.
C. La causa “Prado” : una reiteración de la doctrina de “Routti 1” y “Routti 2”
Este caso fue sustancialmente idéntico al caso “Routti”, con la diferencia que, en esta oportunidad, la multa ascendía a $150.000. El Juzgado Contravencional repitió los mismos argumentos que en “Routti 1” y “Routti 2” y ordenó devolver el vehículo sin exigir el pago previo y, asimismo, declarar mal denegado el recurso de apelación que se fundó en la misma razón.
D. La causa “Gesavan” : el certificado de defunción del requisito de pago previo de la multa
Los hechos del caso son similares a los anteriores. El 02/08/2022 el Juzgado Municipal resolvió sancionar al conductor que utilizaba Uber con una multa de $200.000, a lo que agregó la retención en el corralón municipal del vehículo secuestrado por un plazo de 60 días. Señaló la resolución municipal que “pagada la multa hágase entrega del vehículo secuestrado”. Interpuesto el recurso de apelación, el Juzgado Municipal de Faltas lo rechazó el 23/08/2022 por no haber realizado el pago previo que indica el art. 2 de la ley No. 6768.
Ya en instancia de queja, el Juzgado Contravencional dio la razón al conductor de Uber y ordenó que se le restituya el vehículo y se concediera su recurso de apelación, sin requerir pago previo alguno. En esta oportunidad, el Juzgado Contravencional se explayó con un análisis más profundizado de los derechos constitucionales involucrados.
En efecto, en primer término, cuando analiza la competencia del Juzgado Contravencional para intervenir en la causa, recuerda un principio elemental del derecho a la tutela judicial y administrativa efectiva, sustentado en diversas sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (la “CSJN”), que no es otro que el requisito de que los entes administrativos tengan un “contralor judicial suficiente a fin de impedir que se ejerza un poder absolutamente discrecional”. Aclara también en qué consiste ese control: “a) reconocer a los litigantes el derecho a interponer recursos ante los jueces ordinarios, b) negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho”.
Este punto no es menor, porque deja entrever que si el Juzgado Municipal de Faltas pudiera exigir por sí y ante sí el pago de la multa, que no está firme y no ha sido revisada por ningún órgano judicial, y rechazar el recurso que se interpone contra ella por justamente no haberla pagado, entonces estaría dictando una resolución final en abierta violación de la exigencia de que exista un “control judicial suficiente” de la Administración.
Entrando ya a los puntos en discusión, el Juzgado Contravencional recuerda la evolución de la jurisprudencia de la CSJN en torno al “solve et repete”, dividiéndola en etapas . Resumiendo ese repaso jurisprudencial, explica que “el solve et repete se ha ido flexibilizando a lo largo del tiempo, pudiendo los contribuyentes sortearlo cuando: 1) sea desproporcionada la magnitud del monto a pagar en relación con su concreta capacidad económica; 2) exista falta comprobada e inculpable de recursos económicos para poder hacer frente a su pago; 3) su efectivización importe un verdadero desapropio o revele en forma inequívoca, propósitos persecutorios o configure la doctrina de desviación del poder; 4) se afiance en forma suficiente el monto del litigio” .
De todo lo anterior se entiende que en el caso no es posible exigir el pago previo de la multa, pues -con cita también a jurisprudencia de la CSJN- no es indispensable demostrar un “estado de precariedad o insolvencia económica absolutos para eximir del cumplimiento del requisito procesal”, sino que es suficiente razón para apartarse de esa exigencia la evidencia de un “injustificado rigor formal” .
Entiende el Juzgado Contravencional entonces que “es indubitable que una multa de $200.000 resulta sumamente gravosa en términos económicos”, y que “la aplicación automática del solve et repete supone una irracionalidad que trasciende la mera facultad recaudadora del Fisco, sino que realmente adquiere un carácter cercenador del libre comercio y de su derecho de defensa ante una autoridad judicial”, lo que podría traducirse en una violación de los estándares interamericanos fijados en el fallo “Ricardo Baena” , entre otros.
Sobre el derecho de defensa, se explaya aún más el Juzgado diciendo que “aplicar de forma absoluta el instituto en estudio, conlleva la consecuencia de un grave cercenamiento al derecho de defensa ya que deja al ciudadano en un estado de vulnerabilidad al verificarse la imposibilidad de acudir a los tribunales provinciales para que se ejerza un control judicial debido, sentido y fin último del poder punitivo estatal mediante el derecho administrativo sancionatorio”.
Luego ingresa a analizar directamente el pedido de devolución del vehículo, reiterando la doctrina de “Routti 1”, pero agregando que “el secuestro del automóvil no puede tener una finalidad de ejercer presión sobre el ciudadano para que éste abone la multa impuesta en estricta vinculación con la posibilidad de poder apelar e iniciar el control judicial de la resolución administrativa”. Es decir, el “solve et repete” no puede utilizarse como un instrumento de extorsión.
Agrega también que “el secuestro del vehículo constituye una restricción al derecho de propiedad de manera absoluta y permanente mientras dure su vigencia, y es por ello que, a prima facie, se encontraría en conflicto con el derecho de propiedad que tiene raigambre Constitucional, lo que se expone como un argumento de valor superior para la devolución del rodado en cuestión”. Por lo tanto, “a efectos de no conculcar el Derecho de Acceso a la Justicia, corresponde hacer lugar al pedido del Sr. Gesavan, referido a la restitución del automóvil”.
E. La causa “Valenzuela” : la orden de cesar, de una vez por todas, con esta práctica ilegal
La última sentencia en este racconto es la que aquí se comenta, que posee hechos con algunas diferencias respecto a los anteriores. En esta oportunidad, el Juzgado Municipal de Faltas había resuelto condenar al conductor de Uber a una multa de $200.000 y la retención por 6 meses del vehículo. El conductor apela la decisión, pero abona la multa “bajo protesto” y al solo efecto de poder recuperar el vehículo.
El Juzgado Municipal de Faltas, como la multa fue abonada, concedió la apelación y dio oportunidad entonces al Juzgado Contravencional a manifestarse, quien advirtió que el vehículo no había sido restituido sino que seguía retenido.
Por esta razón el Juzgado Contravencional entiende que el recurso debe tener “efecto suspensivo” ya que “la circunstancia de que la Administración retenga el vehículo del Sr. Valenzuela, implica que, pese al recurso de apelación concedido, “una hipotética resolución favorable al interés del sancionado sería inoficiosa para reparar el tiempo transcurrido sin la debida disponibilidad del bien de su propiedad que ha sido retenido”.
Recuerda luego los precedentes “Gesavan” y “Routti” y añade el peligro que tiene, desde el punto de vista de los estándares interamericanos, arbitrariedades como las que despliega la Municipalidad: “la decisión aquí adoptada obedece además, en protección de los intereses del Estado Provincial y Nacional de no incurrir en responsabilidad internacional, circunstancia que debe ser baremo objetivo de las decisiones de los jueces de la administración a la hora de elaborar sus decisiones, ya que las mismas no deben velar por el interés presente del Estado Municipal sino por su futuro advirtiendo circunstancias que consoliden el Estado de Derecho y no que atenten contra el mismo”.
Como dato final, vale la pena destacar que el Juzgado Contravencional ha tomado nota que la Municipalidad sigue, a pesar de las reiteradas decisiones, procediendo de igual modo y demorando la remisión de expedientes. Por ello finaliza “encomendando a la Administración a tener en cuenta lo considerado para futuras situaciones similares conjuntamente con el debido respeto de los plazos urgentes inherentes a la interposición del recurso de apelación”.
Resta saber si la Municipalidad comenzará a acatar estas sentencias judiciales. Muchas alternativas parecieran no quedarle, ya que de lo contrario podría darse una escalada que implique algún tipo de responsabilidad civil o penal de los funcionarios municipales.
III. Comentarios finales
El derecho administrativo ha sido descrito como un sistema de prerrogativas estatales y garantías de los particulares. A esa descripción, me tomo el atrevimiento, cabe agregarle una condición: el sistema debe ser equilibrado.
No podemos, en la segunda década del siglo XXI, justificar institutos como el “solve et repete” cuya aplicación, en el contexto actual, genera injusticias notorias: ¿por qué el particular, en un contexto altamente inflacionario y con una economía en crisis, tiene que financiar la actuación errónea del Estado? ¿Por qué la administración podría “extorsionar” al ciudadano a abonar multas que, al final del día, no correspondía pagar? ¿Y cuánto peor es si, además, la postura de particular y la legalidad de la actividad por la que se lo sanciona cuenta con fuertes avales de la jurisprudencia y de la doctrina?
En buena hora son cada vez menos los espacios donde este principio se sigue aplicando, gracias a sentencias judiciales como las que se han comentado, que intentan equilibrar ese sistema de prerrogativas y garantías y tratan de dar a cada uno lo suyo.